El Leviatán que nos conviene


El capitalismo necesita del Estado (pero no de cualquier Estado)


Jaime Saavedra es PhD en Economía por Columbia University y doctor Honoris Causa de la Universidad Cayetano Heredia. Es economista de la Universidad Católica del Perú. Actualmente es director de Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe del Banco Mundial, institución donde previamente fue director global de Educación y director global de Reducción de la Pobreza. Entre 2013 y 2016 fue ministro de Educación de Perú. Ha sido director ejecutivo de GRADE y ha enseñado en la Universidad Católica, Universidad del Pacífico y Harvard University. Pertenece al directorio de Teach for All y del International Institute for Educational Planning de la UNESCO.


El debate sobre el rol del Estado en un mundo capitalista suele caer en extremos ideológicos, pero la realidad exige matices. La pregunta no es si se necesita un Estado grande o pequeño, sino qué tipo de Estado sirve mejor al contexto específico y punto de partida de cada nación. En Latinoamérica, antes de 2024, en Brasil y Argentina el gasto estatal alcanzó aproximadamente el 40 % del PIB, un porcentaje similar a los de Nueva Zelanda y Canada. Sin embargo, estas cifras aparentemente comparables revelan historias diferentes: mientras que los padres canadienses y neozelandeses envían con confianza a sus hijos a cualquier escuela pública local sabiendo que recibirán una educación de calidad, los latinoamericanos adinerados optan por abandonar completamente los sistemas públicos. Mientras tanto, Guatemala lucha con un aparato estatal subdesarrollado, que gestiona solo el 12 % del PIB. Los niños guatemaltecos tienen pocas oportunidades educativas y de salud, y no por un Estado grande e ineficiente, sino por un Estado casi inexistente. Así que, muy grande en Argentina, y muy pequeño en Guatemala.

La discusión sobre el papel del Estado no solo es sobre la cobertura y calidad de los servicios, también abarca la regulación. Es frecuente escuchar que la regulación estatal sofoca la innovación y la inversión; por lo tanto, se asume que cuanto más pequeño el Estado, mejor: «Dame libertad, no regules nada, y todo estará bien». Cuando los líderes empresariales defienden la desregulación completa, pasan por alto cómo la supervisión bien diseñada permite que los mercados prosperen. Por un lado, la regulación mal diseñada perjudica. Por el otro, una regulación eficaz es indispensable para que el capitalismo funcione. Depende del mercado del que estemos hablando. Consideremos la planificación urbana: las ciudades con sistemas de transporte público regulados evitan la congestión. Y después de un terremoto o un incendio, los ciudadanos exigen códigos de construcción más estrictos. Recordemos, además, que los oligopolios no regulados son malos para los consumidores. Si hay colusión, el precio de internet, de los seguros, de las medicinas e incluso el del pollo podrían ser demasiado altos; sin control, esos mercados pueden generar productos caros de baja calidad sin que el consumidor lo sepa. En todos estos casos, es claro que la regulación es necesaria para tener mercados competitivos que funcionen para los consumidores.

El pensamiento económico moderno ya ha superado la división simplista izquierda-derecha. Así, el debate sobre los sistemas económicos ha trascendido la teoría hacia la realidad empírica: la planificación central ha demostrado ser perjudicial para el crecimiento y el bienestar. Y si bien el capitalismo es imperfecto, demuestra resultados superiores. Sin embargo, en Latinoamérica, el discurso político permanece atrapado en falsos extremos y enfrenta una fe ciega en las fuerzas del mercado y en una intervención estatal mínima, en un lado, contra modelos comunistas o socialistas de control estatal autoritario en el otro. En países como Canadá y Nueva Zelanda y, de hecho, en todas las democracias liberales desde Alemania hasta Corea del Sur, las naciones han construido un Estado fuerte que regula los mercados y asegura la igualdad de oportunidades para sus ciudadanos. A través de una regulación robusta, sistemas judiciales confiables y derechos de propiedad bien regulados y garantizados, dichas naciones han creado un entorno donde las personas y empresas pueden invertir con confianza en mercados que operan competitivamente. Este marco de igualdad de oportunidades proporciona a los ciudadanos el capital humano que necesitan para participar en esos mercados, otorgándoles libertad para labrarse su propio futuro. Tales Estados efectivos no surgen espontáneamente, ni por intervención divina: deben ser construidos deliberadamente.

Ronald Reagan, presidente de los Estados Unidos en los 80, es frecuentemente citado por decir: «En esta crisis, el gobierno no es la solución, el gobierno es el problema”. Pero usualmente se omite la frase “en esta crisis”. No existe sistema capitalista que no tenga un Estado fuerte y eficaz. Los premios Nobel Daron Acemoglu y James Robinson argumentan que las sociedades avanzan a lo largo de un «corredor estrecho», en el que existe un equilibrio entre un Leviatán —es decir, un Estado fuerte— y una sociedad que monitorea y modula ese Estado, porque no todos los Leviatanes son iguales. Por un lado, una sociedad civil vigorosa debe asegurar que el Estado cumpla efectivamente su papel y proporcione los servicios necesarios, resuelva conflictos, regule mercados y haga cumplir la ley. Un Estado débil e inefectivo puede ser un «Leviatán ausente».

Por otro lado, esa misma sociedad debe asegurar que el Estado no se convierta en una autocracia sin consideración por los intereses de las minorías o los de aquellos que simplemente no están en el poder. Sin controles, el Estado puede ser el vehículo de un régimen abusivo que defiende intereses particulares o corporativos de una élite que lo controla. Un «Leviatán despótico».

El equilibrio entre un Estado fuerte y una burocracia efectiva —que tiene como contrapeso la supervisión civil efectiva— es lo que Acemoglu y Robinson llaman un «Leviatán encadenado». Pero alcanzar ese equilibrio es una danza compleja que ocurre a lo largo del tiempo. Es una construcción permanente y el mayor desafío para que el capitalismo funcione correctamente.

No hay que ser muy observador para darse cuenta de que las naciones latinoamericanas se mueven erráticamente a lo largo de este corredor. Por un lado, no son infrecuentes los Estados débiles, deslegitimados e inefectivos, no interesados en ofrecer servicios básicos a todos y que no mantienen el orden, pues están dedicados a favorecer las necesidades de quien logra controlar el poder, o los intereses de un sector privado mercantilista que obtiene beneficios de ello. Muchas actividades se organizan así de manera caótica e informal, como ocurre con el transporte público, la minería a pequeña escala o el comercio minorista. Para estos intereses, una burocracia meritocrática y bien calificada es, más bien, un obstáculo. Esto es lo que Acemoglu y Robinson caracterizarían como un «Leviatán ausente». 

Específicamente, para varios países latinoamericanos estos autores tienen una caracterización más precisa: un «Leviatán de papel». Es decir, un Estado con apariencias modernas, pero carente de burocracia altamente calificada, y que termina siendo un déspota en la medida en que no sirve a todos los ciudadanos, ni desarrolla las capacidades necesarias. La sociedad, obviamente, está fallando en asegurar que el Estado haga lo que se supone debe hacer.

Las historias de éxito emergen ahí donde los contratos sociales funcionan efectivamente, es decir, cuando los ciudadanos pagan impuestos justos y un Leviatán encadenado genera la capacidad regulatoria para lidiar con desafíos cada vez más complejos —por ejemplo, solo piense en lo difícil que es regular apropiadamente los oligopolios en telecomunicaciones, electricidad, o servicios digitales, las concesiones forestales, o el mercado de medicamentos—. Emergen cuando se dan las condiciones para que las empresas compitan y creen riqueza, y las burocracias implementan servicios universales que aseguran a todos los individuos las oportunidades y, por ende, la libertad de forjar su propio futuro.

Este Leviatán encadenado debe ser construido. Para lograrlo, se requiere de una sociedad activa que vigile que el Estado cumpla su papel de crear las condiciones para que el capitalismo funcione para todos. 

Sin esa sociedad activa, el Estado será un Leviatán ausente y reinará el caos. 
O será un Leviatán despótico, donde se pierda la libertad. 
O un Leviatán de papel, donde una sociedad débil coexiste con un Estado débil.

Empezar por acordar cuál Estado necesita un país, tal vez ahorre discusiones estériles sobre su tamaño.


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4 comentarios

  1. Jesús Ferreyra

    Claro , didáctico y retador .
    Más que el tamaño, importa para que y como se quiere usar.
    Un aspecto que nos incumbe/ concierne/afecta a casi todos es la regulación del sistema financiero : una baja o poco efectiva regulación como la que tienen las cooperativas termina con la pérdida de ahorros de decenas de miles de familias de bajos ingresos .
    Coincido en la urgencia de un Estado fuerte y eficiente , uno que no se subordine a los intereses de grandes grupos economicos formales o informales .

  2. Darío Vargas Arce

    Es necesario un estado estratega, es decir un estado que oriente el desarrollo nacional, regional y local. Un estado que tenga una mano visible que promueva el desarrollo y acumulación de las mypes a los que llevan sus productros al mercado interno, sin descuidar el mercado externo. Un estado que regule el abuso de los monopolios y oligopolios y finalmente un Estado que ayude a construir una sociedad equitativa, es que refistribya el ingreso.

  3. Miguel Angel Romero

    Mis felicitaciones Jaime Saavedra, un clarificador artículo, espero que muchos lo entiendan. Un estado “custom made” para cada realidad, Costa Rica puede darse el lujo de eliminar su ejército, pero no los EEUU. La desregulación de Reagan, Bush, Clinton y Bush Jr. termino con la crisis hipotecaria.

    El Estado peruano fue debilitado de manera programática, alguien gana en “el río revuelto”

    El reflejo extremo? El Perú fue el #1 en el mundo, por muertes percapita por C-19. “Los Estados debilitados son incapaces siquiera de garantizar la vida de sus pueblos” – Dr. Jesús Tovar M. Politólogo

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