La “dualidad intrametropolitana” y sus consecuencias en la vida de millones
Lima Metropolitana tiene un serio problema de sostenibilidad política que dificulta su desarrollo y consolidación como una sola ciudad que genere oportunidades de forma equitativa para todos sus habitantes.
Se trata de un fenómeno muy común en grandes sistemas urbanos, denominado “dualidad intrametropolitana”. Este se configura cuando distintos espacios de una misma metrópoli coexisten, pero sus grupos sociales —productores de información y detentores de riqueza, por un lado; excluidos y marginados, por el otro— no se articulan, ni se ven. Ante esta situación de desigualdades, corresponde una amortiguación de los efectos mediante políticas urbanas integradoras (Borja y Castells, 1998), sin la cual se seguirá manteniendo el statu quo: una minoría acreedora de buenos servicios y una gran mayoría que vive en la precariedad (Calderón, 2016).
Tomando en cuenta que los problemas son multicausales, se puede mencionar como sus factores: (i) la alta fragmentación del gobierno, (ii) el mal uso de las autonomías municipales, y (ii) la ausencia de mecanismos de coordinación institucional y participación ciudadana eficaces.
Aunque no existe un único modelo de gobernanza, la actual configuración del sistema de gobierno de Lima no es recomendable para una metrópoli de sus características: cuenta con una débil alcaldía provincial —que de “metropolitana” solo lleva la pomposa etiqueta y cuyas competencias de región o no se han transferido, o aún no se cristalizan— y, a su vez, tiene 42 municipios distritales que administran sus respectivas circunscripciones territoriales sin ningún sentido de integración.
Como lo señalan Stiglich y Vásquez (2021), esta atomización amplifica los desafíos en la prestación de servicios públicos como el transporte urbano, agua y saneamiento, manejo de residuos sólidos, entre otros; y traba los esfuerzos por disminuir brechas apremiantes como el acceso a la vivienda digna. La evidencia demuestra que las ciudades con estructuras de gobierno fragmentadas son hasta 6 % menos productivas que aquellas que dirigen sus asuntos urbanos de forma centralizada (Ahrend et al., 2014). En esa línea, no cabe duda de que el gran desafío de la gobernanza metropolitana es abordar el impacto de su estructura institucional en la ocupación del territorio y gestionar la sobreposición de competencias del abanico de autoridades (Cruces y Devoto, 2021).
Esta situación se ve agravada si, tal como ocurre hoy, las municipalidades distritales abusan constantemente del ejercicio de su autonomía política, económica y administrativa, consagrada en el artículo 194° de la Constitución —algo que deriva en actuaciones individuales, desconectadas y arbitrarias—, lo cual hace mucho fue alertado por la Defensoría del Pueblo en su Informe Defensorial N° 133 y que ha generado vasta jurisprudencia en el Tribunal Constitucional, donde la postura es pacífica: la autonomía no es autarquía, es decir, las competencias atribuidas solo pueden ejercerse respetando la unidad del Estado y la Constitución.
El efecto que produce esta falta de comprensión jurídica de la garantía institucional es que las distritales están obstaculizando el futuro de Lima al administrar sus respectivas jurisdicciones de forma desagregada y sin un “compás” metropolitano, lo que estimula las desigualdades y la exclusión social (Vega, 2022).
Por el contrario, una adecuada interpretación de la autonomía de las distritales en un sistema metropolitano, como fenómeno específico, implica un trato diferenciado y, en consecuencia, un ejercicio restringido de sus alcances. Así, los límites de la autonomía se endurecen y esa inexacta “libertad” se acota. Si se sabe que en una dinámica metropolitana se requiere más cooperación por los diversos actores, pues los distritos serán menos autónomos; si hay más autoridades de distintos niveles que regulan los asuntos urbanos, pues se deberán respetar las políticas generales del gobierno, no legislar en contra mediante ordenanzas. Y si hay obscuridad o duda en la asignación de competencias, pues a la acción debe preceder la conversación y los acuerdos (Noguerol, 2023).
Con muchas entidades actuando en una intrincada red de competencias y funciones —tan poco específicas y repetitivas que generan consecuencias opuestas como inacción o sobreposición, y conflictos—, lo natural sería que existan espacios para que estas conversen y coordinen. Pero ello no ocurre en Lima, donde el efecto de las mancomunidades como mecanismo de gestión conjunta de prestación de servicios públicos es más bien exiguo, al no incluir la “planificación integral y articulada del desarrollo urbano” (Bensa, 2015); y donde su máximo órgano de coordinación, la Asamblea Metropolitana de Lima es un saludo a la bandera debido a la baja periodicidad, las barreras de acceso a la participación ciudadana, la ausencia de la transparencia en sus sesiones, su incapacidad legal de autorregularse, el debilitamiento de su contenido por decisión arbitraria del legislador, entre otros problemas que la hacen inútil.
Se debe tener en cuenta que la sostenibilidad política es un componente del desarrollo urbano que sirve como eje integrador de la dimensión ambiental, económica, social y constructiva, esto es, la calidad de las instituciones gubernamentales que conducen las relaciones y acciones de las diversas entidades ediles y gubernamentales, por lo que la democratización de los procesos y la participación ciudadana adquieren definitiva relevancia (Allen, 2001).
Pues bien, en vista de que no será posible alcanzar el desarrollo sostenible de la ciudad sin un sistema de gobierno adecuado, se advierten tres caminos: el fomento de la asociatividad municipal mediante el fortalecimiento de las mancomunidades, el rediseño democrático de la Asamblea Metropolitana, y la promoción de fusiones voluntarias de municipios distritales (al amparo de la Ley N° 29021, “Ley de promoción para la fusión de municipios distritales” y su reglamento).
Pese a que resulta tentador, deben rechazarse de plano los proyectos de supresión de distritos. Al estar amparado por la garantía de la autonomía y al ser irreversible la descentralización, el municipio se encuentra protegido, y cualquier ley en esta dirección contravendrá su bloque de constitucionalidad. El Congreso solo puede introducir mejoras respetando su núcleo indisponible (Blume, 1997) y cumpliendo con los requisitos especiales de votación de ley orgánica. Si legisla fuera de dicho marco, la ley presentará vicios de inconstitucionalidad, sobre todo si reduce competencias y atribuciones para centralizarlas en una entidad superior.
Finalmente, cabe precisar que todos estos esfuerzos no serán suficientes en la medida en que el nuevo sistema metropolitano excluya mecanismos de gobernanza multinivel, lo que implica un fino equilibrio entre la centralización de las competencias metropolitanas y la toma de decisiones concertada y democrática entre el mosaico de grupos de interés que compone la ciudad. En conclusión: sin gobernanza, no hay futuro para Lima.
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