Un largo proceso de aprendizaje que cuesta entender entre los privados
Hace unas semanas, el presidente de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía deslizó el argumento de que sería conveniente fusionar a las diversas entidades que deben emitir opinión sobre los impactos ambientales de las actividades económicas. De este modo, se centralizaría la toma de decisiones y, probablemente, se acelerarían los trámites necesarios para avanzar con las inversiones privadas en el sector de las industrias extractivas.
Debemos dar varios pasos atrás para comprender la magnitud de la propuesta del gremio. Desde inicios de los 90, el Perú se encuentra abocado a un proceso necesario, pero lento, de construir la institucionalidad ambiental, aparte de lo costoso que puede ser cualquier cambio.
Es un proceso necesario porque, desde el Estado, las instituciones responsables de la gestión ambiental tienen que dar confianza: tanto para las inversiones, pero principalmente para las personas que, de una u otra manera, estarán concernidas con los nuevos proyectos —sean mineros, de hidrocarburos, carreteras o puertos, para mencionar algunos de los grandes proyectos con un potencial económico importante pero también con grandes retos de gestión ambiental—.
Es un proceso lento porque, junto con la visión de la mejor manera de hacer la gestión ambiental, que suele plasmarse en diversas normas, nos encontramos con la realidad de la implementación. Esta tensión entre modelo institucional y realidad de la gestión y las capacidades públicas da origen a cuestionamientos y a la creación de nuevas instituciones, la desaparición de otras o los cambios en los organismos públicos que tienen responsabilidades sobre nuestros recursos naturales y los ecosistemas.
Por ejemplo, parte de la construcción de la institucionalidad ambiental fue la desaparición, en el año 2008, del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), que tenía bajo su responsabilidad la gestión de recursos hídricos, de las áreas naturales protegidas, y de los recursos forestales. Sus funciones fueron asignadas a entidades públicas tanto del sector Agricultura, como del recién creado sector Ambiente. Así surgió la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y luego, ya en 2014, el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), ambas dependientes del sector Agricultura. El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP) pasó a formar parte del sector Ambiente.
El modelo sigue criterios modernos de gestión pública. Se busca que los ministerios sean los entes rectores pero que no gestionen directamente, y se deja así a estos nuevos organismos la responsabilidad de la gestión. Los nuevos organismos, además, tienen la aspiración de ser técnicos y meritocráticos.
El decreto legislativo de creación del Ministerio del Ambiente trajo la novedad de la creación de un nuevo organismo: el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), responsable de la fiscalización, supervisión, control y sanción en materia ambiental. El nombre confunde, ciertamente, ya que podría llevar a pensar que las funciones de evaluación también estarían bajo responsabilidad de OEFA. Pero no es así.
¿De qué evaluación estamos hablando? De aquella que debe realizar la entidad encargada de garantizar que las inversiones en nuevos proyectos cumplan con los estándares ambientales. La respuesta a esta pregunta sigue siendo el nudo gordiano de la gestión ambiental. Originalmente, eran los ministerios los responsables de certificar que los estudios de impacto ambiental estuvieran bien hechos. El problema es que se tenía al gato de despensero, ya que los ministerios promueven la inversión y sabemos que los requerimientos ambientales elevan los costos, lo que podría desalentar la inversión. Así, la confianza que se podía generar en este mecanismo de certificación podría ser muy limitada. El ejemplo más claro de la desconfianza hacia el instrumento sine qua non de la gestión ambiental que conocemos como el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), es el proyecto minero Tía María, que, a pesar de tener un EIA aprobado, todavía no puede comenzar por oposición ciudadana.
Durante el gobierno de Humala se introdujo un gran cambio en materia de certificación ambiental al ser creado el Servicio Nacional de Certificaciones de las Inversiones Sostenibles (SENACE), creado por Ley N° 29968 en 2012. Se sacaba así de los ministerios la función de certificación ambiental para aquellos proyectos de gran magnitud, siempre que no se exceptuaran con voto aprobatorio del consejo de ministros.
La responsabilidad que tiene SENACE es enorme, y para ello tiene que recibir opiniones de las entidades que fueron escindidas del entonces INRENA y asignadas tanto al sector Agricultura como al sector Ambiente. Estos procesos de evaluación pueden tomar años y no solo por la complejidad de la coordinación entre sectores de la administración pública, sino porque estas no cuentan con los recursos necesarios para atender las demandas.
Es en este contexto que tiene que comprenderse la sugerencia del gremio minero y discutirse. Una alternativa podría ser mantener la actual separación de funciones, siempre que dotemos a las entidades como ANA, SERNANP, y SERFOR de más recursos en un proceso de reingeniería y fortalecimiento institucional. Mantener el statu quo, sin recursos adicionales y sin fortalecimiento institucional, es negarse a ver la realidad de demoras y falta de confianza en los procedimientos.La alternativa de fusionarlas enfrenta el altísimo riesgo de concentración de poder sobre la totalidad de nuestros recursos naturales y ecosistemas en una sola entidad. Tendríamos que pensar en mecanismos efectivos de contrapeso, como la toma de decisiones de manera colegiada, por ejemplo. En suma, seguimos en el proceso de construcción de la institucionalidad ambiental, ahora que la necesitamos más fuerte que nunca.
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