Un debate sobre agua y saneamiento reconfirma que la política es el marco de lo técnico
Hace menos de una semana se llevó a cabo en Lima la Cátedra del Agua, organizada por la Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas (ADERASA) junto con la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) y el LIS-Water–Lisbon International Centre for Water. Esta es una iniciativa académica que busca diseminar y poner en relieve los retos para asegurarle a las personas el acceso a agua de calidad y a un saneamiento adecuado.
Durante la segunda jornada, la directora del Programa de Entrega Regulatoria de la OECD (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) disertó sobre la regulación del agua, sus tarifas y su gobernanza, abriendo así una discusión en la que tuve el gusto de participar, y es por ello que aquí comparto mis reflexiones.
La primera tiene que ver con el título de este artículo: no existe una receta regulatoria para el agua y el saneamiento que pueda aplicarse de forma uniforme en cualquier país, región o altitud. A diferencia de una receta de cocina, que podría ser útil en cualquier parte del mundo, el diseño regulatorio de este sector depende de lo que en economía institucional se denomina la dotación institucional de un país: el conjunto de reglas que las organizaciones construyen para que la colectividad interactúe y funcione en beneficio, se espera, de la ciudadanía. Esa dotación no es neutral ni estática: se gestiona y se redefine tras cada proceso electoral, y por eso un mismo marco regulatorio —con roles y funciones aparentemente bien establecidos— opera de manera distinta según la pecera política en la que se instale y de cómo esta evolucione.
Esto tiene una consecuencia poco discutida para quienes trabajamos con evidencia comparada. Los ejercicios de utilizar comparaciones tarifarias o metas para dar cuenta de cuán cerca o lejos estamos de la eficiencia -—lo que se conoce como benchmarking— y que son tan usados en agua y saneamiento no son datos puros: son el resultado de marcos institucionales específicos. Cada tarifa o indicador que aporta una experiencia extranjera arrastra consigo el contexto del que salió. Usarlos sin tomar en consideración su marco de origen —y sin cotejarlos con el nuestro— es tomar prestada una respuesta sin haber leído la pregunta.
Un segundo problema ocurre cuando, por diversos motivos, las autoridades políticas deciden que son el mejor ente para decidir parámetros técnicos de la fijación tarifaria. Hace pocos años, en el Perú, se emitió una ley que le otorgaba al ente rector, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, la tarea de fijar la tasa de retorno ponderado al capital, una variable clave para fijar una tarifa. Sin embargo, luego, los ministros que sucedieron a quien lideró la iniciativa no tomaron en serio este tema, con lo cual, ahora mismo el ente regulador no cuenta con una herramienta imprescindible para ejercer su función. Lo político se hizo mal y ahora tenemos consecuencias sobre aspectos técnicos necesarios para avanzar en la ampliación de cobertura y calidad de los servicios.
En tercer lugar, se encuentra el famoso anexo 5 del Presupuesto Público, repleto de obras de agua y saneamiento, sobre las cuales la gran pregunta es si el ente regulador tiene competencia sobre ellas. Es decir, ¿qué puede observar y qué no puede decir sin invadir terrenos que la política se ha reservado para sí?
Si la dotación institucional determina qué tan lejos puede llegar la técnica, y si la política termina decidiendo qué tanto se implementa de lo que la técnica recomienda, ¿tiene sentido seguir discutiendo reformas regulatorias en agua y saneamiento como si bastara con importar la receta correcta?
¿No conviene preguntarnos primero qué tipo de pecera política estamos dispuestos a construir para lograr un servicio de calidad para todos?
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