Las concesiones mineras: buenas intenciones, pero un problema de fondo
En febrero de 2020, la Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible —que tuve el honor de presidir— entregó su informe final al gobierno. Entre sus recomendaciones, se encontraba una que parecía casi obvia: revisar la normativa sobre concesiones mineras para asegurar que la exploración o explotación se efectúe en un plazo razonable y para evitar la especulación mediante la acumulación de derechos sin uso.
Hoy, la Comisión de Energía y Minas del Congreso ha aprobado un predictamen que aborda precisamente este tema. En este, se muestra que, según datos del propio MINEM y del INGEMMET, alrededor de 20 millones de hectáreas están concesionadas en el país, pero que solo entre el 1,4 % y el 1,5 % registra actividad minera efectiva. Dos de cada tres concesiones vigentes no realizan ninguna labor de exploración ni de explotación. El Decreto Legislativo 1320 de 2017, al extender el plazo de caducidad a 30 años y reducir las penalidades a tasas tan bajas como el 2 % de la producción mínima anual, transformó lo que debía ser un desincentivo en un costo de tenencia barato. El resultado ha sido un catastro minero que funciona más como banco de reservas especulativas que como mapa de proyectos productivos.
El predictamen contempla plazos máximos de producción o inversión mínima al décimo año, penalidades más severas entre los años 11 y 15, caducidad obligatoria al año 15 con prórroga excepcional de hasta cinco años, derecho de vigencia progresivo según la extensión del portafolio, y un Plan de Trabajo e Inversión Progresiva (artículo 42-A); todo lo cual es coherente con lo que la comisión recomendó. Si la dirección es la correcta, ¿cuál es entonces el problema?
El problema es que una reforma bien intencionada puede producir daños reales si sus parámetros no reconocen la complejidad operativa y comercial del sector. Un proyecto minero en el Perú puede tardar entre 15 y 35 años en pasar de la concesión a la producción, no necesariamente por inacción del titular, sino por la propia naturaleza del negocio minero —muy dependiente de los precios de los minerales— así como por la extensión de los procedimientos ambientales, los procesos de consulta previa, los conflictos sociales y los trámites que el mismo informe de 2020 identificó como uno de los problemas estructurales del sector. El predictamen introduce plazos duros, pero el entorno en que esos plazos operarán sigue siendo el mismo: 232 procedimientos administrativos regulados por 470 normas, con 30 actores institucionales involucrados. Reducir el horizonte de caducidad a 15 años sin antes simplificar ese entorno equivale a exigir que el corredor llegue más rápido sin arreglar la pista.
Hay riesgos concretos. El primero es el de seguridad jurídica, ya que el predictamen transmite una señal de cambios en un momento en que el Perú compite por capital minero global y en que la transición energética eleva la demanda de cobre y litio: las reglas del juego pueden cambiar retroactivamente. El segundo riesgo es el de concentración del daño, ya que empresas con carteras grandes pero con proyectos en etapas tempranas de exploración, enfrentando conflictos sociales o trámites ambientales no resueltos, podrían ver caducar sus concesiones precisamente cuando más habían invertido. El tercero es el fiscal: si el nuevo régimen desincentiva la adquisición de concesiones o acelera su devolución antes de alcanzar la etapa productiva, el canon y las regalías que el Estado espera capturar nunca llegarán.
Lo que el predictamen acertó al incorporar —la excepción para proyectos con instrumento ambiental aprobado, inversión comprobada y procesos de consulta en curso— va en la dirección correcta, pero la carga de la prueba recae sobre el titular. En un entorno donde la propia burocracia puede demorar el avance de un proyecto, poner esa carga sobre el inversionista sin reducir simultáneamente los obstáculos procesales es una solución asimétrica.
La reforma era necesaria, pero una ley que acorta plazos sin despejar la pista no resuelve el problema de fondo: lo desplaza. El riesgo es que en cinco años tengamos menos concesiones ociosas en el catastro, pero también menos inversión en exploración, más incertidumbre jurídica y el mismo canon que hoy no llega a las regiones que más lo necesitan.
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